浅析非法占用农用地案成因、特点及遏制对策
当前，随着我国经济的快速发展，一些不法分子为一昧追求经济利益，置生态环境于不顾，置法律法规于不顾，非法占用农用地，破坏农用地的可持续利用，近年来，非法占用农用地案件已呈多发之势。我院仅2017年一年受理非法占用农用地侦监案件6件9人，批准逮捕4件6人，不批准逮捕2件3人；受理非法占用农用地一审公诉案件7件26人，移送起诉8件23人， 有罪判决4件4人。在案件办理过程中，办案人员发现了此类案件的一些特点，并遇到了一些实际的办案问题，现笔者对于此类案件中遇到的相关情况及问题，作一些粗浅的分析，以期有益于此类案件的办理。
一、非法占用农用地犯罪的特点
1、非法占用农用地仅靠一纸协议
在所受理的案件中，涉案人员多数是和村委会私自签订一个荒山、荒坡承包协议，每年象征性地交村委会几千元的承包费，不向土地部门申请，更不经土地部门审批，便自认为合理、合法，理直气壮地在农业用地上直接从事非农生产建设。例如：胡某非法占用农用地案。自2013年7月份开始，犯罪嫌疑人胡某在未经国家土地部门的审批下，私自从兰州新区中川镇廖家槽村二社转让集体用地10亩，从本社村民张某才手中转让耕地3亩、从张某红手中借用耕地7亩、从赵某某手中换取耕地1亩、从张某某、薛某某手中各换取耕地2.5亩、从霍某手中借用耕地3亩，以上共计29亩地，以其妻方某的名义开办砂石经营站，将所挖砂石加工后销售以获取利益。后经兰州新区国土资源局调查，被犯罪嫌疑人胡某占用的耕地总计由21.62亩，这些被占用的耕地已经改变原有的用途。
2、非法占地从事采砂洗沙
兰州新区，由于土地盐碱化，农业生产率低，即使是耕地，收入也很微薄，犯罪嫌疑人之所以要承包荒山、荒坡，他们的目的不是从事农业生产，而是看到了荒山、荒坡上的沙土资源。而对于村民来说，可以用村上的土地来赚钱，补贴村民的经济收入，也是一件好事。但是他们都没有意识到对于土地的严重破坏。
3、私挖乱采土地破坏严重
农用地是十分珍贵的土地资源，犯罪嫌疑人长达数年掠夺式的私挖乱采行为，不仅给农用地造成不可逆的破坏，同时也破坏了植被，破坏了生态，破坏了环境。犯罪嫌疑人为了一己私利，擅自改变土地用途，使农用地遭到严重破坏，有些甚至无法恢复，有的虽经过整改修复，仍然无法作为农用地使用。犯罪嫌疑人的非法占用农用地的行为直接破坏了土地资源的合理利用，也严重破坏了农用地的管理制度，其社会危害性较为严重。
4、土地性质主观辩解不明确
非法占用农用地罪，是指违反土地管理法规，非法占用耕地、林地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。该罪在主观方面，要求犯罪嫌疑人认识到土地的性质，而在办案过程中，犯罪嫌疑人往往都会辩解称只知道是荒山、荒地，不知道是耕地、林地，从而证明没有主观故意，以此退避法律责任。
二、原因分析
1、利益驱使，铤而走险
兰州新区是第五个国家级新区，国家为此投入了巨额的资金建设新区，为村里增添土地，目的就是为了让农民依靠自己的土地，有一定的生活保障。而非法占用农用地，私挖乱采，私建乱搭，在破坏农用地的同时，更破坏环境，这与国家的土地环保政策背道而驰。但一些不法分子看到荒山、荒地地区的沙土资源丰富，有利可图，便在高额利润的驱动下，心存侥幸，不惜铤而走险，进行非法开采活动。
2、越权批准，放纵占地
村委会人员，为了蝇头小利，以承包村集体土地的名义，签订一个承包经营协议，不问犯罪嫌疑人的占地用途，也不管他们的任何破坏行为，在事实上给予了对方占地的合理性。村委会人员便自认为是开发荒山，提高土地的经济价值，没有充分认识到占地行为的非法性。这样，村委会不负责任的私相授受，使犯罪嫌疑人逃避了土地、农业、林业部门的监管，并进而放纵了他们非法占用农用地的行为，使他们的毁坏土地的行为得以顺利实施。
3、认识不足，意识淡薄
犯罪嫌疑人缺乏对资源保护的意识，对其自身破坏环境资源的行为，以及给周边生态环境带来的危害认识不足。同时，犯罪嫌疑人对相关土地的法律法规不清楚，法律意识淡薄，认为在未取得许可证的情况下，私挖乱采，就是一个少交钱、少走程序的问题，认为自己对这一点点行为对环境资源的破坏微乎其微，只要能赚钱，其他的都可以靠边站，根本不了解自己的行为后果就是违法犯罪。例如：张某非法占用农用地案。犯罪嫌疑人张某，于2009年8月,以3万元的价格向中川镇赖家坡一社购买徐家大梁的土地,2011年7月至2013年底,犯罪嫌疑人张某以盈利为目的,注册成立兰州新区成祥建筑材料有限公司,并在该土地上进行非法挖沙、堆砂、建筑房屋等行为，占地约36亩。2014年12月至2016年底，犯罪嫌疑人张某在接到相关单位的土地整改通知后，知道了非法占用农用地的严重性，对挖沙、堆砂的36亩土地进行回填、平整。2016年12月14日，经兰州新区国土资源局鉴定，犯罪嫌疑人张某占地、挖沙面积为36.70亩，其中：耕地7.37亩，果园0.42亩，农村道路0.34亩，其他草地28.57亩，犯罪嫌疑人张某因擅自挖沙、堆砂等行为造成7.37亩的耕地（系基本农田）种植条件被破坏。2016年12月19日，兰州新区国土资源局、兰州新区综合执法局、兰州新区农林水务局等部门对犯罪嫌疑人张成祥非法挖沙、堆砂回填、平整的土地进行现场核验，回填、平整的土地已基本具备耕作条件。2016年12月20日，犯罪嫌疑人张成祥投案自首。
4、疏于监管，查处不力
犯罪嫌疑人寻找的作案地点多在村里，且道路难行，土地、林业部门不愿去的那些地方，并且给村委会交了租金，有村委会打掩护。另外，土地执法人员的执法手段一般是查扣违法行为使用工具器械等，然后对其进行罚款处理，不能有效控制执法对象，形不成对违法人员的威慑力。这些处罚措施对违法人员取得的暴利而言，这种罚款可谓不痛不痒，威慑力较小，对违法人员不能给予有效的打击。这样就出现了非法占用农用地案屡禁难止的现象。
三、对策建议
1、深入乡村开展宣传工作
荒山、荒地是农村集体的土地，土地遭到破坏，却很少有村民过问，其原因有五，一是村民觉得没有直接损害到个人利益；二是荒山、荒地利用价值低，引不起村民的注意；三是通过荒山、荒地还能获取一些租赁土地的费用；四是多一事不如少一事，不愿为村集体的事得罪人；五是环境资源保护意识不强。村民世代生活在这片土地上，村民是土地最好的监管人，依靠群众是最好的管理办法。为有效遏制非法占用农用地的发生，要深入持久地开展环境资源保护法制宣传，充分利用电视、广播、网络、报刊等媒体，大力宣传国家对环境资源的法律政策，深入乡村，送法下乡，使群众真正明白金山银山不如绿水青山的道理。唤起群众的生态意识、法制意识，让广大群众自觉抵制破坏环境行为。
2、密切协作，相互配合
为了形成执法工作合力，检察院与环保局、国土资源局等行政执法机关要建立健全行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，有效解决行政执法机关与司法机关工作脱节的问题，环保局、国土资源局、农林水务局具备专业知识的同时可以借助公安局的强制手段推进监管，公安局利用自身的强制手段可以及时介入行政执法案件的查办，检察院负责监督行政执法机关将相关案件移送公安局办理，确保在“两法”衔接工作中取得良好的执法效果。检察院要积极发挥协调作用，进一步促进行政执法与刑事司法有效衔接，优势互补、强力推进，形成打击合力。
3、严格执法，加大查处力度
检察机关要通过办理破坏环境资源犯罪案件，积极探寻案件背后存在问题的症结，有针对性的向有关行政职能部门提出预防犯罪、完善管理措施的检察建议，推动相关部门建立巡查制度，做到早发现，早上报，早制止，早处理。此外，要作好两法衔接工作，使检察机关第一时间掌握巡查动态，对相关法律问题予以指导，巩固提升执法效果。
4、多措并举，注重实效
检察院要积极履行批捕、起诉职能，对涉嫌破坏环境资源犯罪要依法快捕、快诉；对给国家、集体财产造成损失的，要依法提起刑事附带民事诉讼。对于阻挠环保局、国土资源局依法查处违法行为涉嫌犯罪案件，要严肃惩治，坚定支持行政执法机关依法履职。积极探索开展公益诉讼工作，依法履行督促起诉、支持起诉等职能，切实把资源破坏的损害结果降到最低程度。
非法占用农用地，导致耕地破坏，资源浪费，其危害后果已有目共睹。检查机关在此项工作中，要充分发挥检察职能，在重拳打击，有效震慑非法占用农用地犯罪行为的同时，与行政职能部门相互配合，强化监督管理，并对群众因势利导，群防群治，治标治本，形成打击非法占用农用地违法犯罪行为的合力，保护珍贵的土地资源，维护我们得以生存的土地。
法律政策研究